一 公办与民办——中国大学的二元管理结构 伴随着中国改革开放的伟大历史进程，高等教育的发展迎来了空前的增长与提升，特别是1999年的扩招，迅速将中国由精英教育带入了大众化发展阶段，2005年，高等教育毛入学率达到了15%，经过短短几年的艰苦努力，在人均国内生产总值1000多美元的条件下，走完了其他国家需要三五十年甚至更长时间才能走完的道路，创造了世界高等教育发展史上的一个奇迹。2006年当年普通高校招生540万人，是1998年108万人5倍。2007年，高等学校在学人数2500万人，超过俄罗斯、印度和美国，成为世界第一，入学率为22%。2009年秋季学期，中国已经是名副其实的世界高等教育大国——在校本科、硕士、博士在校生规模均名列世界第一，开始朝着由高等教育大国向高等教育强国迈进。 之所以能有这样惊人的发展，除了经济拉动因素带来人们对接受高等教育的需求旺盛外，主要是政府的大力鼓励及其所采取的一系列鼓励多元办学、多样性发展的助学政策。尤其值得指出的是，这是在有限的政府投入的前提下实现的目标，主要通过政策激励，充分调动社会力量，最大限度地利用社会资源，办出了世界最大的高等教育，走出了一条多元化办学的新路。 自从1995年颁行《中华人民共和国教育法》之后，国家又先后于1997年颁行了《社会力量办学条例》，1999年颁行了《中华人民共和国高等教育法》，2002年颁行了《中华人民共和国民办教育促进法》等，形成了独具中国特色的完整教育法规体系，为包括高等教育在内的教育发展提供了制度与政策保障。特别值得注意的是，无论是《教育法》，还是《高等教育法》，都载明“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办学校及其他教育机构”，参与和支持高等教育事业的改革和发展。这种支持最直接地反映在具体的法律法规和政策措施上，如不仅早于《高等教育法》颁行了《社会力量办学条例》，而且阐明“社会力量办学事业是社会主义教育事业的组成部分。各级人民政府应当加强对社会力量办学的领导与指导，将社会力量办学纳入国民经济和社会发展规划。”(第三条)“国家对社会力量办学实行积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。”(第四条)“社会力量举办的教育机构及其教师和学生依法享有与国家举办的教育机构及其教师和学生平等的法律地位。”(第十条)所有这些条文都表明，国家鼓励非政府组织与公民参与办学、捐助教育，其权益完全受法律保证。当然，需要申明的是，无论哪个法规都指出，任何办学都“不得以营利为目的”。 然而，上述诸法在国有、公办之外，尽管表述略有差异，但都把非国有、非公办的教育指称为社会力量办学或民办，非此即彼，也即二元分类。其中，国有、公办占主导，是主体的传统大学。社会力量办学、民办是整个高等教育的有机组成部分，非主体，亦非千篇一律，具有多形态、多模式、多样性。这里，相当程度上反映了中国特色，因为在中国不完全象国外一样，把学校分为公立、私立，而是引入了国有、社会力量办学等新概念。尽管存在语境上的差异，但立与办显然是不同的。立包含所有制和举办者，而把所有制与举办者分离实际上为高等教育的多样性发展提供了更加宽阔的空间。 二 中国大学第三态——超越传统二元结构的万里模式 经教育部批准，1999年2月，国有公办的浙江农村职业技术师范专科学校更名为浙江万里学院，并从由浙江省人民政府主办、浙江省教育厅主管悄然改由浙江省万里教育集团举办。因其体制、机制的独特性、独创性，备受瞩目。2000年5月10日，教育部发展规划司在给浙江省教育厅《关于同意筹建浙江万里学院的函》中指出：“同时要进一步指导该校积极探索公办学校实行新的管理模式和运行机制的经验，为高校管理体制改革做出贡献。” 所谓公办学校实行新的管理模式和运行机制，是指学校的公办属性不变，管理者依然是浙江省教育厅，但举办者则改由浙江省万里教育集团，同时允许学校按办学成本向学生收取学费，自我约束、自主办学。从此，浙江万里学院被赋予了探索公办学校第二种办学模式的使命。在已经过去的十年进程中，浙江万里学院发挥体制、机制的创新优势，走出了一条面向市场、遵循教育规律、健康发展的新路子，留下了一段引人关注的探索轨迹。 国有民办的混合型新体制。对照我国高等教育二元分类的办学模式，浙江万里学院既不是原来完全意义上的公办高校，亦非《社会力量办学条例》和《民办教育促进法》所称的民办高等教育，应该是两者的混合型集成式创新体系。这是有意义的一项尝试，也是办学体制的一种突破，且没有丝毫违反国家既有法律法规，只是在法律没有禁止的领域进行了大胆的创新实践。 创新转型的第三部门办学。按照国际惯例与学术分类，各种组织大致可以被划分为政府、企业和非政府企业的第三部门等三大类。通常，将介于国家和市场之间的非营利组织、非政府组织等称为第三部门。第三部门既不属于政府公共部门，也不属于市场经济部门，以服务公众为宗旨，不以营利为目的，其所得不为任何个人牟取私利。由于万里模式既非政府举办，又非企业举办，属于事业性社会组织举办的新型高等学校，所以我国著名高等教育研究专家潘懋元先生将浙江万里学院称为“一种第三部门高等学校的范例”。他认为，“随着社会转型和政府职能的调整，第一部门高校的转型势在必行;而随着民办高校的迅速发展，营利与非营利的分野愈显重要;第三部门正在成为我国高等教育发展的重要空间”。浙江万里学院“对第一部门高校向第三部门转型，对公益性民办高校的发展都有重要的借鉴意义”。 融合公、民体制机制优势，实行民办国有。始终高擎教育公益性旗帜的万里模式，没有将过程当目的，相反让过程促成了目的，通过办学活动强化了教育本质属性。从国有民办到民办国有的回归，看起来似乎只是一个词序排列上的变化，但这个变化却具有实质意义，变出了新气象、新类型。如果说，对国有民办尚有后顾之忧的话，那么民办国有就什么忧虑也没有了。因为，这种第三部门形态的办学模式，一定意义上说十分接近于国外的私立大学，非政府的社会团体利用非财政性资源办学，但其所形成和积累的教育资产最终非个人或团体所有，属于国家、社会和全民。教育的公益属性实在太需要这样的办学模式了。实际上，20世纪上半叶曾一度创立起来并形成相当声势的中国私立大学的追求与归宿都是这样，这或许能成为中国今后民办教育、私立大学或第三部门办学的坐标系、参照系，并在吸收借鉴的基础上不断推陈出新。 如果说，在进入高等教育大众化之前，中国社会缺少大学的话，即主要矛盾在于满足数量。那么，到现在中国作为高等教育办学规模世界第一时，其主要矛盾显然已经不是有没有读大学的问题，即不再缺学校，而是要读好大学，选优而从的问题了。而所谓的好大学，关键在于符合教育自身内在发展规律，又能适应社会需要，具有一流办学理念及师资、设施等完备保障条件，能因材施教、造就一流人才的现代大学。这既是老大学转型嬗变面临的挑战，也是新大学发育成长必须解决的问题。万里模式正是在这样的增长点上作了有益的实践与开拓，特别是突破了泾渭分明的二元格局体系，独辟蹊径，闯出了一条集成创新、继承性发展、融通“楚河汉界”的金光大道。不仅拆除了体制藩篱，跨越了公办、民办之壁垒，诠释了中国特色高等教育的新境界，而且能够左右逢源、相得益彰，其意义堪比融通计划经济与市场经济的社会主义市场经济。 将管理者与举办者分离的万里模式之前，中国的高校只有公办和民办之分，公办高校更是整齐划一。由于受传统计划经济影响与工作惯性制约，所有公办高校的管理者与举办者都是政府的教育主管部门的一种模式。虽然《高等教育法》赋予了学校许多办学自主权，但实际上学校的事情都由政府部门包办，学校没有、也不需要独立自主。万里模式则在公办高校的大前提下，第一次引入了非政府的举办者，使非政府部门的社会组织第一次站上了举办者的舞台，承担起筹措经费、规范办学、保证事业发展方向的责任。学校也成为名副其实的办学者。 由举办者筹措非财政性经费办学。我国的各种教育法规都明确规定，“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。”(《教育法》第五十三条)“国家鼓励捐资办学。”(《民办教育促进法》第六条)同时指出，“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。”(《教育法》第五十三条)万里模式正是通过浙江万里教育集团承担起筹措办学经费的重任，解决了政府发展教育缺少财政投入，而在没有财政投入情况下又扩大高等教育办学规模，满足社会需求的矛盾。还较好地解决了学校作为办学者坐收坐支、收支不分可能带来的弊端。 将社会投入通过办学活动转化为国有资产。由于浙江万里教育集团始终秉持公益性至上、以教养教、可持续发展等基本准则，所以就把自己界定在没有国家拨款、自收自支和不以营利为目的的全民事业单位。这种属性不仅将万里与其他所有教育集团区别开来，而且使国有民办与民办国有的转换真正成为了可能。这种制度设计使得将社会投入通过办学活动转化为国有资产有了可依循的路径。具体地说，作为承办者的角色，浙江万里教育集团把经政府部门核定收取的学费如数上缴财政，纳入国家财政专项账户储存管理，自觉接受国家审计部门的严格审计，防止了以营利为目的的行为以及由此衍生的问题。同时，把在办学过程中积累的固定资产全部登记为国有资产，以充分体现教育的公益性和学校的国有性。万里模式作为一个独(原)创性案例，将看似无法耦合的二元分类和体制创造性地转变成为二元叠加，即由单一办学体制、模式转变成为混合型办学体制、模式，开辟了中国大学第三态。这种优势组合，为传统高校在社会主义市场经济条件下办学的嬗变提供了借鉴。 三 民办国有——可资独立学院选择发展路径的一个参照系 任何教育总是与一定的政治制度、历史文化和经济基础联系在一起的，中国特色社会主义道路、社会主义市场经济模式和全面小康社会建设必然催生中国特色的高等教育制度和多样性的发展思路。浙江万里学院从国有公办到国有非公办(即国有高校的第二种模式)的新尝试，并牢牢定格于民办国有的发展轨迹，为我们提供了新遐想，那就是高等教育的多样性、多元化不仅理论上成立，而且实践中可行。所有制未必限制运行模式，所有制与运行模式存在多种对应关系——国有公办、国有民办、国有民助;民办非国有、民办国有、民办公助等。但这在万里模式之前，可以说是前所未有的。我们的国有高校就只有公办一种模式，而民办高校也与国有联系不到一起。因此，这一难题的破解，或许有助于激活传统高校，也可为民办高校的可持续发展提供借鉴，特别是深化高校内部管理体制和引领独立学院的发展。 毋庸讳言，在中国高等教育大众化的进程中，被称为“独立学院”的新型办学实体功不可没。肇始于1999年的独立学院，从浙江首创到在经济发达地区逐渐效法，业已拥有300多所之多。独立学院不仅在高校扩招中应运而生，而且也是我国高等教育办学体制改革创新的重要成果。十年来，为促进高等教育大众化和发展民办高等教育事业做出了积极贡献，其实体数和在校生数均占到了1/3强。以2003年教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》为标志，“独立学院”被赋予了独特的含义与使命，“专指由普通本科高校按新机制、新模式举办的本科层次的二级学院。一些普通本科高校按公办机制和模式建立的二级学院、‘分校’或其他类似的二级办学机构不属此范畴。”随着独立学院的发展壮大，从规范其办学活动，维护受教育者和独立学院自身的合法权益，促进高等教育事业健康发展的目的出发，2008年教育部颁发了《独立学院设置与管理办法》，提出用5年时间，将独立学院转设为民办普通高校。正如教育部有关领导指出的那样，“独立学院是保证我国高等教育今后持续健康发展的一项重要举措。”虽然从本源上说，浙江万里学院与独立学院存在不可比性，但从生源、主要办学经费、运行机制、办学定位等方面来讲则又有诸多共同点。因此，万里学院探索的民办国有模式是可资独立学院选择发展路径的一个参照系。 注：1.本文作者系浙江万里学院党委书记兼执行校长。 2.本文刊登在《中国高等教育》杂志2009年第22期。 |
陈厥祥：民办国有，开辟中国大学第三态
