易凌:优化配置 科学评估 提升地方立法效益

发布者:系统管理员发布时间:2014-05-08浏览次数:76

 

当前,我国一些地方的立法存在立法效益不高的问题,影响了地方立法的实效,也在一定程度上给区域经济一体化带来制度性障碍。对此问题亟须重视解决。
 
多种因素影响地方立法效益
 
从地方立法实践看,以下因素影响看地方立法效益的实现
1.立法成本。地方立法所产生的效益,是判断其立法成本是否恰当的重要因素。在立法领域,成本效益分析法要求将立法产生的收益与立法成本、法的实施成本、以及立法对某些权利的限制所带来的损失进行比较,只有前者大于后者,该项立法才是有效益的。从经济学角度来看,立法者追求的目标是法律效益的最大化,这是立法者所追求的目标。就立法成本诸要素而言,建立科学的立法体制,是降低立法成本的关键环节;就法规价值而言,扩大和保障权利主体的权利范围,为权利主体创造经济效益和社会效益提供良好的法制保障,可有效提高地方立法效益;就法规调整而言,通过规则来规范行为和减少违法,降低法的实施成本,对提高地方立法效益也将产生重要影响。
    2.现行立法体制的缺陷。在我国现行立法体制中,相当一部分立法项目是由部门直接起草,在立法过程中部门有追求自身利益最大化倾向,“部门利益法制化”现象较为突出。我国现行立法体制在事实上是以行政权力为中心,政府享有很大的立法权,即使由地方人大立法,也往往是先由相关部门起草法规草案,而最后通过的法规与草案内容相比一般不会有根本性变化,这样在事实上就形成了政府自己立法、自己执法和自己守法的不正常现象。很显然,地方性法规的公正性将受到质疑,从而导致地方立法的社会效益下降。
    3.地方性法规冲突。我国地方性法规在促进和保障各地经济社会发展方面发挥了重要作用。但同时,地方性法规也存在大量的冲突现象,存在地方立法与区域一体化发展不协调等诸多问题。其影响表现为:使市场主体对其行为的可预见性降低,增大了决策成本和风险成本;削弱了地方立法的权威性;给执法、司法和法律监督中适用法律带来困难。这些冲突与不协调严重影响了区域规则一体化的法治进程,降低了地方立法的实施效益,也成为阻碍区域经济一体化实现的制度性障碍。
    4.地方重复立法目前,我国地方重复立法现象严重,导致地方立法资源的大量浪费。表现为:小法抄大法;后法抄前法;多头立法;同等位阶的法规大面积移植等。重复立法导致的结果是:地方立法成了中央立法的翻版, 没有地方特色, 不仅解决不了地方的特殊问题, 也是对立法资源的不必要消耗。如果将相应的地方立法资源投到其他更迫切需要的立法项目上, 也许收益会更大, 不致造成立法机会成本的损失。
5.地方性法规的实施机制。法的实施是法在社会中的具体运用和实现,包括二方面:一是公职人员的严格执法;二是个人和组织的自觉守法。就执法而言,那些涉及民生的立法都需要借助一定的执法主体来保障其执行, 这就需要持续不断的财政拨款来保证执法的正常运转, 这便产生了法的运行成本, 即执法成本问题,这种成本费用要远远超过直接立法成本。在立法过程中事先对法的执行成本作出科学的分析和评估, 从而及时落实执法的人财物投入,这是地方性法规能够得到贯彻执行的重要条件。可以说, 长期困扰我国地方执法工作的经费短缺、人力不足, 执法难以及由此而产生的有法不依、执法不严问题, 与我们事先缺乏科学的立法评估有着直接关系。
 
优化地方立法资源配置
 
针对以上影响因素,可提出以下协调对策
    1.优化地方立法资源配置。地方立法活动在深层次上来说也是一种经济活动。其人财物的消耗就是资源的花费,其产出就是地方性法规规章。降低地方立法成本的关键就是要优化配置地方立法资源。决定立法资源配置有三个关键要素,分别是立法规模、立法结构和立法方式。我国立法资源配置的规模庞大,其立法权力资源要有效运行,须合理确定立法规模,优化立法结构,使立法主体的权力协调运行。立法人力资源的优化配置,将大大降低立法成本,提高地方立法效率,如专家立法、委托立法、提高立法人员素质等做法便是成功的例证。同时,还可通过实施地方立法标准化的方式来降低立法成本。在这方面可借鉴美国的有关做法,如在美国一些州,一些立法专家专门研究“标准示范法”,向全国各地推广,使大多数地方立法趋于统一,减少了立法冲突,值得借鉴。
2.创新区域法规冲突协调机制。为协调和解决各省市间的地方性法规冲突,建议设立区域立法协调机构,开展区域协作立法,制定区域性统一法规,从而减少重复立法,加强区域法制一体化建设。为了化解法规冲突,急需对我囯现有冲突的法规予以修改或废止,这样可避免法规冲突内耗,减少立法和执法资源的浪费,同时也能达到提高执法效益,协调立法冲突的效果。对与上位法和同位阶法规之间的冲突条款应予以修改,使之协调一致;对于越权立法,恶性竞争的税收优惠、土地转让政策、不适用当前经济一体化形势的法规应予以修改或废除,或制定新的统一法规予以替代
 3.更新立法理念,构建立法创新制度。立法应引领创新,牢固树立“立法为公、以民为本”的立法理念,立法观念的创新是立法制度创新的前提条件。推进立法制度创新的重点,在于现代司法功能的建构,应按照程序正当、地位中立、协调公正、权威高效的原则,对地方立法功能进行重新定位,打造独立、公正、高效的地方立法模式。立法创新的根本在于立法制度创新。为此,建议立法机关可通过建立健全“法规草案委托起草制度”、“立法回避制度”、“立法效益信息反馈机制及评估制度”等一系列新制度,制定出高效公正、符合广大人民群众根本利益的地方性法规。
4.建立健全公众参与立法的长效机制。建议采取有效措施, 让更多的公民、法人和其他组织参与到地方立法中来, 既可开发社会资源投入立法活动, 又可促进立法决策由部门决策向更广泛的民主参与决策转变, 从而避免或减少立法决策失误。通过拓宽公众参与立法的途径,既使地方立法贴近民众生活,获得百姓的认同和自觉遵守,降低了法的实施成本,又广开了社会立法资源。
5.健全立法评价制度,为提高立法质量提供科学依据一是建立立法前评价制度,在立法前对法的执行成本和可行性作出科学的分析与评价,以避免立法决策失误二是健全和完善立法后评估制度,对施行一段时期的地方性法规的实施情况和效益进行事后评估,通过评估发现存在的问题,为修改和完善地方性法规提供科学依据。

    (本文系国家社科基金项目“区域地方法规冲突与协调研究”的阶段性成果,该文刊载在《中国社会科学报》2014年4月16日法学专版
(作者单位:浙江万里学院法学院

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